前言：12月17日至18日，全国发展和改革工作会议在京召开。会议强调，积极稳妥推进碳达峰碳中和，做好能耗双控工作，扩大可再生能源消费，推动能耗双控逐步向碳排放双控转变。到底为什么要转，都转了些什么，怎么转，两者的考核方式有哪些不同，又有哪些重要意义呢？

1、什么是碳排放双控？

碳排放“双控”：指碳排放总量和强度双控。

碳排放总量是一定时期区域内所产生的二氧化碳总量。目前常用的是生态环境部发布的核算方法，二氧化碳总量仅包括能源活动产生的二氧化碳（即化石能源消费产生的排放和电力调入蕴含的排放），不包含非能源活动产生的二氧化碳（如钢铁行业产生的排放）。

碳排放强度是指单位生产总值所产生的二氧化碳排放。我国从“十二五”开始初步实施碳排放强度控制，碳排放强度控制促进了能源结构优化，及对外承诺的应对气候变化目标的实现。2020年全国碳排放强度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超过了向国际社会承诺的40%-45%的目标，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。

2、为什么要转向碳排放双控？

从“能耗管控”到“碳排放管控”，是我国发展战略紧迫性从“能源约束”转向“碳排放约束”所致，而且抓住了“碳排放”这个牛鼻子，就能同时解决“气候治理”和“能源短缺”两个问题。

我国自2006年碳排放总量超过美国成为全球碳排放第一大户后，排放速率仍高速增长，到目前为止，碳排放总量已经占到全球总量的30% 左右，相当于美国、欧盟、日本之和，成为全球之关切，碳排放急刹车成为时代所迫。

当然，我国选择尽快实施“双碳”战略，也是变被动为主动之战略选择，不是别人要我们做，而是我们自身需要做也必须做。化石能源短缺危机仍然存在，环境污染治理仍需加强，气候危机又如此紧迫。

3、转向碳排放双控需要转什么？

能耗双控转向碳排放双控，转的是什么，大家需要理解清楚。能源管控体系中管的是全部的能源类型，包括了清洁能源，如风能和光能等，也管控了用作原料的能源材料，因为是基于“能源约束”思路，能源不够用，化石能源很快会枯竭，所以不管是什么能源类型都要节约。

然而，新的形势是可能化石能源还没有被烧完，地球温室效应就已经超过生态系统承受极限，导致生态系统崩溃了，首当其冲摆在人类面前的是大气中温室气体容量不够了。

这就要求不仅要减少化石能源燃烧，还要尽快抑制非能源来源的温室气体排放，比如石灰水泥等工业过程中释放的二氧化碳，以及农业生产等带来的甲烷、氧化亚氮等温室气体的排放，而风光电等清洁能源要鼓励使用，能耗双控升级为碳排放双控已成为历史必然。

但反过来说，能耗双控不是不做了，而是在调整考核范围后仍将继续执行，只是可以融入碳排放双控体系中去。

能耗双控向碳排放双控的转变，是管理的升级，是难度的提升，是一个从“一维”转向“多维”、从“单项控制”转向“系统控制”，甚至可以说是从“精准控制”转向“模糊控制”。

1、两种考核方式主要区别在于电力转换系数不同

能耗“双控”和碳排放“双控”的主要区别在于核算时电力转换系数的取值不同。目前，部分地区能耗“双控”并没有考虑存量可再生能源的贡献。上海能耗“双控”考核中，本地可再生能源和外来清洁电均按上海本地火电厂平均发电煤耗折算成标准煤，导致电力转换系数较实际情况偏大。但在碳排放考核体系中，由于本地可再生能源、外来核电、水电不直接产生碳排放，按照目前的核算方法，转换系数更接近实际。

强化碳排放的“双控”可以更有效地解决部分企业的用电难题。能耗“双控”直接限制终端能源消费总量，部分高耗能企业面临限电风险，碳排放“双控”的核算方式使得“控碳”导向更为直接和清晰。在用能水平不变的情况下，按照上海市目前电网供电平均排放因子计算的电力转换系数，小于现行能耗考核中的电力转换系数。因此，碳排放考核模式可以释放以电能为终端能源的企业的生产力。

2、能耗“双控”和碳排放“双控”考核方式可能长期并存

根据国际经验，一般情况下，碳排放强度先达峰、总量后达峰，碳排放先达峰、能耗后达峰。能耗“双控”与碳排放“双控”考核阶段将可能按照达峰特点分为两个阶段。

碳达峰阶段（2030年前）：不会过分强调能源消费总量控制，但严格考核“单位生产总值能耗下降率”以保证能耗强度逐年降低；碳排放强度和总量考核加强，从而有效控制碳达峰前的碳排放总量。

碳达峰之后：能源消费总量控制指标逐渐加强，碳排放强度指标考核力度不减。该阶段则需要更有效、更直接的控制手段，此时能耗“双控”可能仍是考核重点。

3、能耗“双控”转向“碳排放”双控将提高绿电使用比例

能耗“双控”转向“碳排放”双控，将促进终端电气化率提升，促使各地政策向可再生能源项目倾斜。

部分能源消费将实现绿电替代。电能是企业利用可再生能源的最直接形式。能耗“双控”模式下，限能会在一定程度上限制传统电能生产力。而碳排放“双控”下，新增可再生能源在释放企业生产力的同时，将提高绿电使用比例，促使终端电气化率加速提升。

地方政策将进一步向新增可再生能源项目倾斜。在碳排放“双控”考核下，地方政府承受稳经济、降能耗、控碳排三重压力。依托可再生能源发电项目，尤其是建设周期短、效果好的分布式项目，本地数据中心、高端制造业等高能耗高附加值产业能在达峰前得以大量保留。

部分大受端电网或面临外来电受入和本地可再生能源消纳的双重挑战。以上海为例，发电企业已加强新能源发电前期布局，部分有条件的高耗能企业使用绿色电力的意愿将大幅提升。在政策引导下，本地可再生能源开发进程加速，尤其分布式电源接入量可能会超出预期。若遇丰水季叠加风光满发、枯水期遭遇风光波动等情况，电网保供将面临新的任务。

1、积极扩大全国性碳交易市场范围和作用

在“十四五”时期，应在发电行业碳市场稳定运行的基础上，逐步将石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、国内民用航空等高耗能高排放行业尽快纳入全国性碳市场。

在“十五五”时期，可考虑采纳类似的 “万家企业节能低碳行动”，将一定碳排放规模以上重点单位纳入全国碳市场中，从而保证全国范围二氧化碳排放量总体可控，保证实现碳达峰目标，同时实现到2030年拥有运行良好、覆盖范围广、实际成效显著、较为成熟稳定的全国性碳市场的目标。

2、逐步强化“碳税”“碳标准”等手段的作用

“十四五”时期，应逐步将“能耗双控”转化为“能源统计的碳双控”，直接用“碳双控”进行考核，二氧化碳排放主要根据能耗统计来加以间接推算。

此外，根据发改部门出台的《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平》，可转化为相关行业的碳配额发放依据，加快将高耗能行业纳入碳市场步伐。“十五五”时期，随着碳交易市场扩大和成熟，以及“碳税”“碳标准”等举措引入，“碳双控”目标取消层层分解指标的考核方式。

3、构建激励相容的环境，激发各地开展“碳双控”工作的积极性

要让地方在“双碳”领域主动作为，就必须形成激励相容的大环境，使得地方能够在低碳发展中得到收益，关键是要合理划分中央和地方在“碳双控”领域的责权，充分发挥中央和地方的积极性。

根据政策文件，碳市场规模将会大幅扩大，也将为企业提供更多碳交易机会，企业可通过参与碳交易，获得额外收入来源。同时，碳交易也可促使企业进行减排投资，提高资源利用效率，降低碳排放成本，增强企业竞争力。

4、持续完善能耗双控制度，提升能效水平

尽快出台新增可再生能源消费量不纳入能源消费总量控制的实施细则。在对新增可再生能源和原料部分的能耗抵扣后，结合各地用能需求，优化各省能源消费总量和强度指标分解机制。加强节能审查和节能监察，坚决遏制“两高一低”项目盲目上马。大力推广节能技术，通过对标能效标杆水平和基准水平，强化高质量发展用能保障。

5、加快构建碳排放支撑体系，完善多类市场

加快构建“以电算碳+精准测量”的精细化碳排放计量服务，支撑碳排放总量、碳排放强度精细化核算。推动电、碳、绿电绿证等多市场协同发展，建立电力市场与碳市场协同监督管理机制。拓展绿电交易规模，推动政府扩大新能源准入市场范围，满足企业绿色消费需求。完善绿电交易组织，探索绿电绿证与碳排放权交易相结合的模式，提升绿电市场竞争力。

6、推进新型电力系统建设，服务新能源发展

坚持主配微网协同、源网荷储互动，不断提高新能源接入规模和消纳水平。主干网增强电网稳定性和调节能力，完善关键输电网络，广泛调用调节资源，满足集中式新能源消纳需求。配电网加快现代智慧配电网建设，微电网挖掘用户侧调节互动潜力，引导海量分布式新能源、多元负荷互动。

[1] 从1980年发布《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》到2016年《“十三五”规划》

[2] 从2012年《“十二五”规划》建立七省市试点碳市场到2023年《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》

[3] 科普中国：为什么要从“能耗双控”逐步转向“碳排放双控”？

[4] 南方能源观察：能耗双控向碳排放双控转变的政策内涵与影响分析

[5] 东吴证券：乘电改东风，虚拟电厂迎发展机遇期

来源：碳中和资料库